Nº 4
Preparação
Conjunto de medidas e ações para reduzir ao mínimo a perda de vidas humanas e outros danos, organizando oportuna e eficazmente a resposta e a reabilitação.
Já foi dito que por meio das ações de prevenção e mitigação, não podem ser eliminadas totalmente as ameaças nem as condições de vulnerabilidade. Ainda que mínima, a probabilidade que o fenômeno se manifeste e cause danos, sempre existe.
Por isto, a preparação é uma tarefa indispensável e fundamental da administração de riscos, dirigida a estruturar a resposta para o atendimento das emergências, reforçando assim as medidas de mitigação ou de redução de danos. A preparação engloba aspectos como a previsão de eventos, a educação e capacitação da população, o treinamento dos organismos de socorro e a organização e coordenação da resposta. Ela também se caracteriza pela elaboração de planos operacionais de emergência nos quais estão incluídas as funções dos organismos encarregados do alerta, da busca, do resgate, do socorro e da assistência.
Também são realizados inventários de recursos disponíveis e planos de contingência ou de ação, conforme os níveis de alerta para o atendimento de eventos específicos.
É responsabilidade do governo de cada país assegurar a vida e os bens dos seus cidadãos.
Assim é que na maioria dos países existe legislação e regulamentos que apoiam e respaldam as ações de preparação para emergências e desastres. Além disto, são criados fundos para atender emergências, apoio aos órgãos de socorro, a formação de comissões de defesa civil e outras atividades afins.
Embora essa etapa contenha medidas passivas, como as etapas anteriores, ela se caracteriza pela maioria de suas medidas serem ativas, com uma interação significante com a comunidade.
O administrador de riscos deve ter em conta a iniciativa e a capacidade da população potencialmente afetada para enfrentar por seus próprios meios às conseqüências dos desastres.
Para isto deve realizar antecipadamente atividades de capacitação, educação e informação pública, como reforço à capacidade de reação expontânea da população.
A etapa de preparação se fundamenta no planejamento, na organização interinstitucional e na exercitação, em simulações e simulacros, para a avaliação da capacidade de resposta das instituições e da comunidade. Alguns especialistas consideram nesta etapa somente a elaboração de planos de emergência e simulacros; porém, a experiência tem demonstrado que a organização interinstitucional é a base fundamental para o desenvolvimento dos planos operacionais e sua aplicação.
Mediante as normativas legais, deve ser estabelecida a organização respectiva, com uma estrutura por níveis que cubra todo o território. Está provado que entidades únicas para atendimento a desastres são ineficientes e suas funções, na maioria dos casos, são a duplicação das atividades que outras entidades realizam ou que por essa mesma razão deixam de fazer.
Em conclusão, a preparação inclui três aspectos básicos:
• Organização interinstitucional e a definição de funções a nível nacional, regional e local;
• Planejamento e coordenação de atividades de acordo com procedimentos pré-estabelecidos;
• Simulações e simulacros para comprovar a capacidade de resposta das instituições e da comunidade e também contribuir para o seu aperfeiçoamento.
Instrumentos
A maioria dos instrumentos da preparação, correspondem às ações estabelecidas nos planos diretores nos quais, se define a organização, as funções, os recursos e os planos de contingência que descrevem os procedimentos de resposta específicos para cada evento.
Os planos de contingência deveriam ser postos a prova e revisados periodicamente, com o propósito de modernizá-los, como também para garantir que seus procedimentos sejam conhecidos detalhadamente por todas as entidades e pessoas envolvidas. Igualmente, certos aspectos de tais planos devem ser conhecidos por parte da população, razão pela qual é necessário levar à cabo programas de informação pública, educação e capacitação.
É importante aclarar que os planos de contingência devem estar baseados nos cenários de riscos previstos, ou seja, nas estimativas antecipadas das perdas e danos potenciais. Isto permite estabelecer a localização estratégica de recursos e procedimentos de resposta os mais adequados possíveis. Para isto, a avaliação da ameaça, da vulnerabilidade e do risco, é fundamental para a elaboração de planos de emergência e de contingência.
Alguns instrumentos comumente usados na etapa de preparação são os seguintes:
• Definição de funções dos organismos operacionais;
• Inventário de recursos físicos, humanos e financeiros;
• Monitoramento e vigilância de fenômenos perigosos;
• Capacitação de pessoal para o atendimento de emergências;
• Definição de estados de alerta e de advertência para a população e a comunidade institucional;
• Informação à comunidade acerca do risco e do modo de reagir no caso de desastre;
• Determinação e sinalização de rotas de evacuação e áreas de abrigo e refúgio;
• Localização estratégica de recursos;
• Implementação de redes de comunicação e de informação pública;
• Exercícios de simulação e simulacros de busca, resgate, socorro, assistência, isolamento e segurança.
Alerta
Estado declarado com o fim de tomar precauções específicas ante a provável e próxima ocorrência de um evento adverso.
Os estados de alerta e as ações que as instituições e a população devem realizar quando tais situações são declaradas, são definidas na etapa de preparação. Entretanto, a possibilidade de que venham a existir estados de alerta ou não, antes da ocorrência de um desastre, depende da capacidade de previsão do evento gerador do mesmo.
Prever um evento é determinar com certeza quando e onde acontecerá e de que magnitude será. Com o estado atual do conhecimento, não é possível alcançar isto para todos os fenômenos que podem gerar desastres, ou seja, não é possível declarar estados de alerta para todos os desastres.
A pesquisa científica e a instrumentação, por meio de redes de vigilância e monitoramento, permitem em alguns casos prever ou detectar fenômenos adversos.
Dependendo da certeza ou do tempo que levam seus efeitos para serem detectados, eles dão a possibilidade para declarar estados de alerta ou de dar alarme para a proteção ou a evacuação da população.
Alguns fenômenos que, devido às suas características, permitem definir estados de alerta, são os furacões, as inundações, as erupções vulcânicas, o tsunamis de origem distante, os incêndios florestais e, em certos casos, as avalanches, os fluxos de lama e certo tipo de deslizamentos.
Outro tipo de fenômenos, como os terremotos, o tsunâmi de origem próxima, os deslizamentos súbitos, as explosões e, em geral, aqueles eventos repentinos não monitorados ou de cuja afluência sobre os elementos expostos é rápida, não permitem a detecção em tempo hábil, e, portanto, a declaração de estados de alerta.
Porém, alguns podem ser prognosticados a médio ou largo prazo, devido à previsão da ocorrência do mesmo, ou seja, existem indicações para acreditar que eles poderão ocorrer.
Na maioria dos casos, esses fenômenos são tratados de uma maneira probabilística, através da utilização de registros históricos e instrumentais que permitem estabelecer o grau de ameaça que oferecem.
A declaração de alerta pressupõe que os organismos de socorro ativarão procedimentos de ação pré-estabelecidos e que a população tomará precauções específicas devido à iminente ocorrência de um evento previsível.
Dependendo do nível de certeza que se tem da ocorrência do evento, são definidos diferentes estados de alerta. Normalmente e quando o fenômeno permite, são utilizados três estados que, conforme a gravidade da situação, significam para as instituições o alistamento, a mobilização e a resposta. Em alguns casos, são identificados por meio de cores ou nomes que são usados para informar de um modo prático à população e também demarcar áreas de influência.
As mudanças de alerta são informadas, geralmente, pelos meios de comunicação. Em alguns lugares são utilizados sistemas de alarme em forma de sinais sonoros ou de luz que são emitidos para que se cumpram instruções pré-estabelecidas de emergência ou para indicar a evacuação de forma imediata de uma área de risco.
Assim, podemos definir alarme como sendo o aviso ou sinal que se dá para que sejam seguidas instruções específicas, devido a presença real ou iminente de um evento adverso.
Uma mudança de alerta deve ser sugerida ou recomendada pela entidade de caráter técnico que tem por atribuição a vigilância e monitoramento do fenômeno, exceto no caso de que seja necessário por em funcionamento os alarmes devido a ocorrência do evento. Mudanças do estado de alerta que não impliquem em uma modificação significativa da atuação, não têm razão de ser.
Porém, é comum que a mudança seja decidida pelas autoridades políticas da região ou da cidade.
É importante mencionar que durante um alerta prolongado, os níveis ou estados do mesmo não devem ser mudados continuamente. Convém ter certeza sobre qual é o estado de alerta a declarar, qual o nível e em que momento deve ser declarado. Um estado de alerta de atenção de máxima não deve ser adotado por tempo muito longo, porque esse tipo de situação gera uma reação negativa da população e dos funcionários das instituições.
A declaração de alerta deve ser:
• Clara e compreensível;
• Exeqüível – deve ser difundido por todos os meios disponíveis;
• Imediato - sem demoras que possam sugerir que o evento catastrófico não é real nem iminente;
• Coerente - não deve haver contradições;
• Oficial - procedente de fontes autorizadas ou fidedignas;
Por seu conteúdo e forma as mensagens devem apresentar o seguinte:
• Concretas: informação clara acerca da ameaça;
• Urgentes: geração de uma ação imediata nas pessoas expostas ao risco;
• Expressar as conseqüências de não atende-las.
Instrumentos
Os instrumentos para o alerta são, fundamentalmente, as redes de vigilância e monitoramento, os sistemas de alarme e os meios de comunicação. Estes sistemas podem ser de cobertura internacional, nacional, regional ou local.
A nível internacional se destacam vários sistemas cujo funcionamento é em tempo real via satélite, como o Centro de Alerta de Tsunamis do Pacífico em Honolulu e o Centro de Furacões, Ciclones e Tufões localizado
Entre outros, aqui seguem alguns instrumentos para a etapa de alerta:
• Pluviômetros e sensores de nível e caudal para inundações;
• Redes de vigilância e monitoramento de vulcões;
• Detectores de fluxos de lama e avalanches;
• Redes sismológicas para terremotos e tsunamis;
• Extensômetros, piezômetros e inclinômetros para deslizamentos;
• Sistemas de detecção de incêndios e derramamento de substâncias;
• Redes hidrometeorológicas para o comportamento do clima;
• Imagens de satélite, sensores remotos e teledetecção;
• Sistemas de sirenes, alto-falantes e luzes;
• Meios de comunicação com mensagens pré-gravadas;
• Redes de comunicação sem fios;
• Sistemas de telex, fac-símile e telefone.
Resposta
Ações levadas a cabo ante um evento adverso e que têm por objetivo salvar vidas, reduzir o sofrimento e diminuir perdas.
É a etapa de execução das ações previstas na etapa de preparação e que, em alguns casos, já foram antecipadas na fase de alerta pelas atividades de alistamento e mobilização.
A etapa de resposta corresponde à reação imediata para atendimento oportuno de uma população que sofre uma mudança severa em seus padrões normais de vida, causada por uma emergência.
A Resposta compreende as ações de busca, resgate, socorro e assistência.
As emergências podem ser de ordem local, regional ou nacional, de acordo com os limites territoriais ultrapassados pelo evento, ou porque a mobilização e o emprego de recursos superam as capacidades de cada nível. Da mesma forma, a resposta poderá ser de ordem local, regional ou nacional.
Nesta etapa, adquire importância especial a coordenação das ações interinstitucionais previstas nos planos de emergência e contingência. A implementação desses planos permite que as atividades se realizem com o maior nível de eficiência e eficácia por parte das entidades e a comunidade.
Tal como foi ilustrado na etapa de preparação, a elaboração dos planos de emergência e contingência e sua correspondente prova mediante exercícios de simulação e simulacro, são a base para que a resposta seja o mais efetiva possível. Entretanto, o administrador de riscos terá que considerar que ante uma situação real, muitas das hipóteses se modificarão e que por isso será necessário tomar decisões não previstas.
Instrumentos
Os instrumentos da etapa de resposta correspondem, necessariamente, às atividades que os planos indicam que devem ser executados, como:
• Busca e resgate de pessoas atingidas;
• Assistência médica;
• Evacuação das áreas de risco;
• Abrigo, alimentação e roupas;
• Segurança;
• Avaliação de danos;
• Administração dos recursos.
Reabilitação
Recuperação a curto prazo dos serviços básicos e início da reparação dos danos físicos, sociais e econômicos.
Uma vez superada a etapa do atendimento da população, dá-se início à reabilitação, sendo essa a primeira etapa do processo de recuperação e desenvolvimento.
A reabilitação é uma etapa na qual continua o atendimento da população e se restabelece o funcionamento dos serviços básicos, como energia elétrica, água, estradas, comunicações, saúde, abastecimento de alimentos e transporte de lixo..
Instrumentos
• Promoção de atividades produtivas na comunidade atingida;
• Restabelecimento dos serviços de saúde;
• Restabelecimento dos programas escolares;
• Restabelecimento dos sistemas de comunicação;
• Avaliação preliminar dos danos potenciais sobre os serviços básicos.
Reconstrução
Processo de reparação a médio e longo prazo, dos danos físicos, sociais e econômicos, a um nível de desenvolvimento igual ou superior ao existente antes do evento.
Em um desastre aparecem dois tipos de efeitos. Os efeitos diretos: Dano às pessoas, expresso em número de vítimas, danos na infra-estrutura, nas edificações e nos centros de produção; e também encontramos os efeitos indiretos, como a interrupção das atividades econômicas e o impacto social sobre a região.
As perdas diretas correspondem a diminuição do patrimônio, do capital e das rendas.
As perdas indiretas correspondem à estimação de:
- os efeitos sociais, como a interrupção do transporte, dos serviços públicos e dos meios de informação;
- a imagem desfavorável que leva a região em relação a outras; e
- as perdas no comércio e na indústria como resultado da redução da produção e da desmotivação do investimento, ou seja o lucro cessante, e os gastos de recuperação.
A etapa de reconstrução é o processo de completo retorno à normalidade da comunidade e do ambiente físico, na procura pelo desenvolvimento.
Essa etapa tem três objetivos simultâneos:
1. a criação de novas fontes de trabalho;
2. a reparação dos danos materiais, especialmente as instalações físicas e a infra-estrutura;
3. a incorporação das medidas de prevenção e mitigação de riscos no processo de desenvolvimento;
Cabe lembrar que os fatores que mais influem na rapidez da reconstrução são os seguintes:
• A velocidade de mobilização dos recursos financeiros, fator que tem relação com o volume da ajuda concedida, tanto de origem nacional como internacional;
• A utilização ou não de técnicas avançadas para a reconstrução, embora reconhecendo que algumas novas tecnologias podem causar efeitos negativos importantes no setor tradicional da indústria da construção;
• A participação do setor privado nas operações de reconstrução principalmente no setor de moradia;
• A magnitude e o tipo dos danos, que determinam os prazos de reconstrução do capital produtivo; e
• O nível de desenvolvimento que a população alcançou.
A etapa da reconstrução compreende todos os aspectos antes tratados para a prevenção e mitigação de desastres. Por conseguinte, a metodologia corresponderá a aplicação do desenvolvimento nas suas diferentes modalidades: física, setorial, territorial e socioeconômica.
Assim como as demais etapas, o desenvolvimento está intimamente relacionado com a etapa da reconstrução.
Instrumentos
Dentro da diversidade de ações que devem ser empreendidas, salientamos:
• Coordenação interinstitucional e multisetorial;
• Oportunidade para intervir nas condições de vulnerabilidade e exposição aos eventos adversos;
• Canalização de recursos e doações;
• Créditos com baixas taxas de juro e redução de impostos como incentivo parainvestimentos;
• Geração de atividades produtivas;
• Localização de infra-estrutura.
• Modificação dos usos e posse da terra;
• Aplicação de normas e especificações de construção.
INTER-RELAÇÃO DAS FASES E DAS ETAPAS
Existe uma estreita interdependência entre as atividades de cada fase e de cada etapa. Este fato não permite delimitar com precisão onde começa e onde termina cada uma delas. Quem trabalha em administração de riscos pode tomar decisões na etapa de resposta (fase durante), que promovem uma recuperação mais rápida (fase depois); ou na etapa de reconstrução (fase depois) decidir por condutas que favorecem a prevenção ou a mitigação (fase antes).
Tal como vimos acima, existe uma estreita inter-relação e interdependência entre as fases e entre as atividades de cada etapa.
Conhecidos os conteúdos básicos de administração e as fases e etapas dos Eventos Adversos, podemos chegar à seguinte definição:
Administração de Riscos
Componente do sistema social constituído pelo planejamento, a organização, a direção e o controle das atividades relacionados com os eventos adversos em qualquer de suas fases.
Roger Clark - PP5RO
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